"Las propuestas para la política exterior brasileña según los candidatos de oposición", por Terra Budini
Secretaría de Relaciones Internacionales del PT
Autora: Terra Budini
Hasta el presente momento, el debate sobre la política exterior no ha ganado demasiado destaque en la gran prensa, a excepción de unos pocos artículos firmados en periódicos y un cuaderno del diario Estado de São Paulo sobre el tema, en el que se presentan menos las propuestas de los candidatos que la opinión de algunos analistas sobre los retos planteados para esa área. El propósito aquí es desmenuzar las propuestas de los candidatos de oposición con respecto al tema. Para ello, la principal fuente de las propuestas de la candidata Marina Silva, del PSB, es el recién lanzado programa de gobierno, que mayoritariamente replica la entrevista del entonces candidato Eduardo Campos a la revista Política Externa. En el caso del candidato Aécio Neves, del PSDB, dada la inexistencia de un programa de gobierno, la principal fuente es también la entrevista del candidato a la misma revista.
Tanto Marina como Aécio reproducen las acusaciones de “ideologización” y “partidarización” de la diplomacia brasileña por parte de los gobiernos encabezados por el PT, en contraposición a lo que consideran el “verdadero interés nacional”. En este sentido, las opciones concretas inspiradas en una visión autonomista son consideradas ideología, al paso que opciones inspiradas en el libre comercio o en el alineamiento con la posición de grandes potencias son defendidas como “interés nacional” o como verdades amparadas en un discurso técnico. No tendríamos espacio suficiente aquí para extender la discusión sobre interés nacional y formulación de política exterior. Por el momento, basta con señalar un punto explotado por amplia literatura: en cualquier democracia, la formación de los intereses del Estado, de sus posiciones y estrategias en el escenario internacional, son fruto de coaliciones domésticas resultantes de procesos electorales.
En líneas generales, como mostraremos a continuación, las propuestas de ambos candidatos son bastante similares y proponen una reanudación de la inserción internacional subordinada de Brasil, en las antípodas de la visión autonomista que prevaleció en los últimos doce años de gobiernos Lula y Dilma y se mantiene en las propuestas de la actual candidata Dilma.
Veamos punto por punto:
(Des)integración regional e inserción en las “cadenas globales de producción”
Sin lugar a dudas, este es el punto de mayor destaque en las propuestas de Marina y Aécio. Pese a que ambos afirman retóricamente la importancia de la integración regional, el análisis de sus propuestas señala lo contrario. Los dos candidatos defienden cambios en las iniciativas de integración en curso y la firma de acuerdos de libre comercio con la Alianza del Pacífico, con EEUU y con la Unión Europea, lo cual, en la práctica, significa el fin de Mercosur y el vaciamiento de instancias multilaterales como la OMC.
“Cadenas globales de producción” – esta es una idea clave que aparece en ambas propuestas. Significa la fragmentación de la producción y del comercio internacionales entre distintos países alrededor del mundo, basándose la división en ventajas comparativas de cada uno. Aunque dividido entre varias localidades, el proceso de producción es subordinado a empresas líderes, situadas en los países desarrollados, que poseen el derecho de propiedad intelectual sobre el desarrollo de los productos, sobre el proceso productivo y sobre las tecnologías y máquinas utilizadas. Para países con un parque industrial diversificado como Brasil, eso significaría enormes perjuicios e incluso el fin de una infinidad de sectores, con implicaciones inmediatas para el mundo del trabajo. Significaría, asimismo, la renuncia al desarrollo tecnológico autónomo y la subordinación a los países centrales.
(…) El intercambio de partes, componentes y servicios ocurre de modo cada vez más intenso al interior de redes transnacionales de innovación, producción y comercialización. La regulación de ese proceso se ha venido realizando por acuerdos regionales y bilaterales que incluyen a los Estados Unidos, la Unión Europea y algunos países asiáticos y latinoamericanos. Si, por una lado, el reclamo por especialización en alguna etapa del proceso productivo puede suscitar reservas en países emergentes con parque industrial diversificado como Brasil, China, India y Rusia, está presente, por otro lado, el riesgo de marginación de los flujos de comercio tecnológicamente más innovadores. (Marina Silva)
(…) El comercio global está cada vez menos bajo la égida de la OMC, y eso se debe tanto a la proliferación de acuerdos de libre comercio como a la propia evolución del comercio y de la producción, primero con el comercio intrafirmas y ahora con la consolidación de cadenas globales de valor. La nueva generación de mega acuerdos en negociación como el TPP y el TTIP abarca parte sustancial del comercio mundial y pone en la mesa de negociación temas que van mucho más allá de las asignaturas de la OMC, como cuestiones laborales, ambientales, cambiarias, transmisión de datos y comercio electrónico, inversión y competición. (Aécio Neves)
Acuerdos de libre comercio vs. Integración regional – dada la naturaleza de las cadenas globales de producción, los acuerdos de libre comercio negociados actualmente son más amplios: además de la reducción de tarifas, demandan una serie de acuerdos sobre propiedad intelectual, inversiones y compras gubernamentales, que pueden restringir enormemente el margen de acción del Estado para la implementación de políticas de desarrollo. Temas relativos a la propiedad intelectual y reglas de inversión no tienen que ver con cuestiones comerciales, sino que son instrumentos de política económica que los países desarrollados intentan insertar en las negociaciones comerciales. Esta es precisamente la agenda que viene siendo perseguida por los EEUU. Como no logran hacer avanzar dichos temas en las rondas multilaterales de la OMC (en parte debido a la oposición de países en desarrollo), los EEUU han adoptado la estrategia de mega alianzas regionales, como las negociaciones con la Unión Europea y con Asia (alianza transpacífica o TPP). La Alianza del Pacífico, formada por México, Colombia, Perú y Chile también sigue esta misma línea. La defensa de este modelo liderado por los EEUU está entre las propuestas principales de Marina y Aécio. Debe hacerse una consideración similar para el uso político y estratégico de los temas ambientales y de derechos humanos en las negociaciones comerciales. Como trataremos más adelante, aunque se trata de preocupaciones legítimas, su uso en negociaciones comerciales responde a las estrategias de acceso a mercados por parte de los países centrales, con la intención de restringir las relaciones de sus aliados comerciales con China, por ejemplo. Eso no significa ignorar las cuestiones relativas al medio ambiente y a los derechos humanos; al contrario, significa negociarlas seriamente y combatir su uso instrumental.
(…) La exigencia de negociación conjunta – en bloque [en el Mercosur] − consta tan solo en una resolución del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, no sujeta a ratificación por los parlamentos nacionales y es, de esa forma, pasible de pronta revocación.
(…) Mucho ayudaría, por lo tanto, articular la asociación del Mercosur con la Alianza del Pacífico, incluso para la captación recíproca de inversiones y la incorporación de empresas brasileñas en las cadenas internacionales de valor. (Marina Silva)
Su vocación comercial, inhibida por crisis de países importantes como Argentina y Venezuela, fue siendo sustituida por un énfasis en otros sectores, lo cual no es indeseable en sí, pero no conviene que se vuelva prioritario. No se trata de desfigurar el Mercosur, sino de fortalecerlo para de nuevo hacerlo apto a involucrarse en negociaciones efectivas con otros aliados y prepararlo para una mayor apertura comercial. Y los países del Mercosur podrán beneficiarse de la apertura que los países de la Alianza tienen para la región Asia-Pacífico, hoy motor del crecimiento de la economía mundial. La Alianza del Pacífico y el Mercosur son complementarios y los países miembros de los dos bloques pueden caminar hacia la formación de un área de libre comercio. (Aécio Neves)
Acuerdos de libre comercio no se configuran como procesos de integración regional. Más allá de la liberalización comercial, los procesos de integración regional implican la cooperación y coordinación política, social, cultural, en el área de defensa, etc., como se ha hecho desde 2003 en el Mercosur y, posteriormente, también en la Unasur. En este sentido, las propuestas de Marina y Aécio significarían claramente el fin del Mercosur. Aunque hay críticas que se pueden hacer al carácter imperfecto de la unión aduanera en el Mercosur, el camino es profundizar el proceso desde una visión autónoma de desarrollo regional y no retomar el camino de la inserción subordinada con el retroceso hacia un área de libre comercio. Una unión aduanera significa la existencia de un arancel externo común. El AEC crea incentivos para que empresas interesadas en el mercado consumidor formado por los países del Mercosur hagan inversiones productivas en la región, contribuyendo así para la generación de puestos de trabajo. Acuerdos de libre comercio eliminan el incentivo para la inversión productiva, pues la producción podría ser transferida a países con mano de obra más barata y con menos derechos laborales. Proponer que Brasil negocie acuerdos comerciales por separado, o sea, sin los demás países del bloque, significa el fin del arancel externo común y el fin del Mercosur.
México, que entró a un área de libre comercio con EEUU y Canadá en 1994, ilustra el caso. La promesa de desarrollo contenida en el Nafta no se concretó. A pesar de haber aumentado el intercambio comercial con EEUU y Canadá, el acuerdo no generó crecimiento, inversiones, empleo o ingresos. Desde 1994, el crecimiento medio anual es de un modesto 2,6%. El ingreso per cápita ha crecido en promedio un 1,2% al año, por debajo de Brasil. El ingreso, la productividad y el empleo en el sector industrial permanecieron estancados. Las inversiones productivas también permanecieron por debajo de los porcentajes observados en Brasil.
Relación con Estados Unidos y Europa
Es llegado el momento de una clara determinación para desarrollar un diálogo maduro, equilibrado y propositivo con Washington, que no dramatice diferencias naturales entre aliados con intereses económicos y políticos reconocidamente amplios.
(…) Es igualmente amplio el potencial para adensar la relación estratégica con la Unión Europea. Necesitamos resolver las pendencias para la formalización del acuerdo de asociación con el Mercosur. (Marina Silva)
Además, los EEUU son uno de los pocos países que contribuyen para la inserción de Brasil en la cadena de valor, aunque de manera reducida.
Brasil, como principal país de América del Sur y del Atlántico Sur, áreas libres de tensión y fuera de los perímetros centrales de seguridad que preocupan a los EEUU, debe buscar con los EEUU una alianza estratégica centrada en la construcción de un espacio de paz, seguridad y desarrollo en nuestra región, como elemento de estabilidad en un mundo multipolar. (Aécio Neves)
Aunque los candidatos critican un supuesto distanciamiento de Brasil con relación a los aliados desarrollados, los argumentos son falaces o, para ser más exactos, están usados a la inversa. Brasil no ha renunciado a negociar con la Unión Europea, pero, dadas las consideraciones hechas más arriba sobre acuerdos comerciales, cualquier negociación debe se mucho más cuidadosa en lo que se refiere a los posibles impactos negativos para la generación de empleo y crecimiento económico. El Mercosur ha hecho ya su oferta y aguarda ahora la respuesta de los negociadores europeos.
En lo concerniente a las relaciones con los Estados Unidos, las palabras de los candidatos claramente distorsionan lo ocurrido. Desde 2003, las relaciones han sido bastante pragmáticas. El año pasado Brasil y Estados Unidos trabajaban en la primera visita de Estado de Brasil a la Casa Blanca, para avanzar en temas de posible cooperación. La paralización de la agenda no fue iniciativa brasileña, sino resultado directo de las acciones de espionaje del gobierno norteamericano a empresas y autoridades brasileñas y a propia Presidenta. La reacción de Brasil no es drama, es política.
En cuanto a la “relación estratégica” entre Brasil y EEUU propuesta por Aécio Neves, fue justamente en los gobiernos Lula y Dilma, junto a otros presidentes sudamericanos, que Brasil dedicó esfuerzos a la construcción de la región como zona de paz y de estabilidad en un mundo cada vez más inestable en su camino hacia la multipolaridad. Esta alianza fundamental ha alcanzado resultados muy concretos de cooperación en el ámbito del Consejo de Defensa de la Unasur, por ejemplo. Pero, al contrario de lo que propone el candidato del PSDB, la estabilidad de la región ha sido garantizada por primera vez de forma autónoma, sin injerencias externas. La propuesta del candidato es claramente la de revertir esta autonomía, regalando a los EEUU una región pacífica y estable. La cuestión no es la confrontación con los EEUU, incluso porque esa nunca ha sido la política adoptada por Brasil. La cuestión es que se esté proponiendo abdicar a una independencia conquistada con mucho esfuerzo diplomático.
Cooperación Sur-Sur y BRICS
No podemos, empero, desconsiderar las diferencias en las agendas económica, política, cultural y ambiental de los Brics, así como en la pauta de derechos humanos y libertades civiles de cada uno de los países del bloque. A fin de que el diálogo en el grupo sea constructivo y realista, es necesario reconocer esas diferencias. (Marina Silva)
La cooperación debería guiarse por la concentración en pocas áreas y efectiva implementación. Podría también dar lugar a ejercicios de acercamiento con otros países, sobre todo en desarrollo. Este ejercicio de “ensanchamiento” tendría un doble objetivo: evitar la caracterización del grupo como elitista o cerrado y diluir percepciones del grupo como confrontacionista y obstruccionista. (Aécio Neves)
La cooperación Sur-Sur se ha expandido dramáticamente en los últimos años. Naturalmente, hay diferencias y experiencias históricas muy distintas entre los países del BRICS. El punto es justamente trabajar en conjunto en lo que hay acuerdo, como la creación del nuevo banco de desarrollo y el interés común en la reforma de las estructuras de gobernanza económica internacional. El valor del comercio Sur-Sur ya es mayor que el del comercio Norte-Sur. Los cinco países del BRICS responden por el 24,5% del PIB mundial, mientras que el peso de sus votos en el FMI llega a tan solo un 10,3%. No es suficiente demandar que la presidencia de las instituciones como el FMI y el Banco Mundial dejen de ser monopolios de europeos y norteamericanos, como hace la candidata del PSB. La presidencia puede ser simbólica, pero necesitamos una revisión de las cuotas, que actualmente no reflejan el peso de los países en desarrollo. En la reciente Cumbre del BRICS realizada en Fortaleza, la Presidenta Dilma y los Presidentes de China, Rusia, India y Sudáfrica hicieron declaraciones enfáticas sobre la necesidad de reforma, que fueron acompañadas de actitudes concretas, como la creación de un nuevo banco de inversiones y un acuerdo de reservas internacionales. Debemos dar continuidad a los esfuerzos de fortalecimiento del BRICS y de las instituciones recientemente creadas, y no debilitar la coalición, como quiere la candidata del PSB, al enfatizar las divergencias, o el candidato del PSDB, al proponer la ampliación del bloque y su descaracterización.
Silencios: la relación con el continente africano
Vale la pena registrar la ausencia de las relaciones con el continente africano en las propuestas de ambos candidatos. África ha sido elegida como una de las prioridades de la diplomacia brasileña desde 2003, lo cual puede ser justificado por un sinnúmero de argumentos. Primeramente, al enfatizar las relaciones con los países africanos, Brasil reconoce su deuda histórica y moral con millones de africanos que han construido este país. Desde el punto de vista comercial, regístrese el drástico aumento en las transacciones con el continente: según datos de la Secretaría de Comercio Exterior del MDIC, entre 2003 y 2013, las exportaciones brasileñas al África crecieron cerca de un 370% (pasando de 55 mil millones en 2003 a 242 mil millones en 2013) y el flujo comercial creció alrededor de un 300% (pasando de 12 mil millones a 481 mil millones). Cabe destacar también el creciente interés de los países desarrollados y de China en el continente africano, con abultadas inversiones en la explotación de petróleo y minerales. Desde el punto de vista político, los africanos vienen siendo aliados importantes en las instituciones multilaterales, habiendo contribuido de forma decisiva, por ejemplo, para la elección de Roberto Azevedo como director general de la OMC y de José Graziano para la dirección general de la FAO. La negligencia en lo que se refiere al África en las propuestas de los candidatos de oposición es un error estratégico evidente.
Derechos humanos
Tanto el programa de Marina como el de Aécio acusan a la diplomacia brasileña de no posicionarse de forma enfática a favor de los derechos humanos, citando casos como Siria y Ucrania. Para evitar reproducir el debate raso que marca buena parte de este tema, son necesarias algunas consideraciones. En primer lugar, es evidente que hay una tensión entre intervenciones militares para la protección de los derechos humanos y el respeto a la soberanía estatal. La diplomacia brasileña siempre combinó estos dos principios en su actuación, defendiendo que cualquier intervención tenga siempre el aval del Consejo de Seguridad de la ONU. Lo que Brasil defiende es una acción responsable en este terreno. La política exterior de los gobiernos Lula y Dilma no dejó de preocuparse con los derechos humanos. El tema es actuar con responsabilidad para evitar situaciones como el Iraq actual (donde la emergencia del temido Estado Islámico es hoy resultado directo de la intervención norteamericana contra armas inexistentes y en nombre de los derechos humanos) y Libia (actualmente fragmentada en un violento conflicto civil después de la intervención de la OTAN). Fue en esta línea que la Presidenta Dilma propuso el concepto de “responsabilidad al proteger” durante la apertura de la Asamblea General de la ONU en 2011. La idea es que intervenciones militares para la defensa de los derechos humanos deben preocuparse con sus propias consecuencias, o sea, una intervención no puede dejar al país en cuestión en una situación de conflicto y violencia peor que antes de la intervención. La discusión seria y multilateral sobre los derechos humanos, y no el uso político y unilateral de algunos, ha tenido y seguirá teniendo el apoyo de la diplomacia brasileña con la Presidenta Dilma.
Medio ambiente y desarrollo sustentable
Desarrollo sustentable: derribar la lectura estática del principio de las “responsabilidades comunes, pero diferenciadas”. (Marina Silva)
El gran énfasis del programa de la candidata del PSB es, en sus propias palabras, abandonar el principio de las “responsabilidades comunes, pero diferenciadas” en lo que atañe al medio ambiente. Tal principio refleja una preocupación con la distribución proporcional de los costos relativos a la preservación ambiental entre los países desarrollados y en desarrollo, dado que, a lo largo de siglos de industrialización, los países desarrollados fueron responsables por gran parte de la emisión de contaminantes que hoy se constituyen en una grave amenaza ambiental. Aunque todos tenemos responsabilidades con la preservación ambiental, el criterio de diferenciación refleja un principio de justicia. Además, a pesar de ser sumamente deseable que todos los países se esfuercen al máximo para reducir las emisiones de carbono, es necesario analizar qué es lo que está en juego aquí. Adherir a la visión de los países desarrollados, como propone Marina, significa ignorar la ventaja tecnológica gigantesca que éstos tendrían frente a los países en desarrollo. Asimismo, aunque se utilice fuertemente el discurso del desarrollo sustentable, este concepto es suficientemente amplio y disputado en los debates ambientales. La candidata prefiere ignorar, por ejemplo, el papel proactivo de la diplomacia para llegar a un texto de consenso en la Conferencia Rio+20 realizada en 2012. Sin el liderazgo y la mediación diplomática de Brasil, la conferencia probablemente terminaría sin acuerdo alguno. Una conquista importante en este sentido fue la inclusión de la erradicación de la pobreza en el concepto de desarrollo sustentable. Es decir, defendemos, sí, los acuerdos ambientales internacionales que promuevan compromisos cada vez más fuertes en pro del desarrollo sustentable. Pero también creemos que la sustentabilidad debe ser un derecho de todos, y no convertirse en un bien de lujo accesible a aquellos que pueden comprarla.
Críticas a la democratización de la política exterior
Para poner otras voces en el debate sobre los rumbos de nuestra acción externa, no es necesario crear un consejo con atribuciones paralelas.
(…) Transferir la orientación estratégica de nuestra política externa a un nuevo foro sería atestiguar en contra de una institución y cuadros de reconocida capacitación y que han prestado una inestimable contribución a la construcción de reputación y a la proyección internacional de Brasil. (Marina Silva)
A propósito de un eventual Consejo Nacional de Política Externa, cabe recordar que hay una enorme diferencia entre oír a los más amplios sectores de la sociedad para coordinar esfuerzos y el riesgo de dejar que las políticas de Estado sean instrumentalizadas por grupos político-ideológicos, partidos políticos y movimientos afinados con cualesquiera gobiernos. La política exterior es una política pública de Estado, y todo mecanismo orientado a su perfeccionamiento debe ser concebido en términos republicanos, que no es lo que me parece estar en las propuestas mencionadas para la creación de un Consejo Nacional de Política Externa. (Aécio Neves)
Antes de analizar el rechazo a democratizar la formulación de la política externa, vale la pena situar la discusión. Una serie de organizaciones de la sociedad civil – incluidas aquí universidades, ONGs vinculadas a los derechos humanos y al medio ambiente, movimiento sociales y sindicales – vienen demandando la democratización de la formulación de la política externa, por medio de la creación de un consejo nacional, en los moldes de las instancias ya existentes para distintos sectores de política pública. Acusar a la propuesta del consejo de “instrumentalización” o de “demandar atribuciones paralelas” es, por decir lo mínimo, una falta de conocimiento gravísima por parte de los candidatos presidenciales de oposición. La Constitución Federal es muy clara al establecer a la política exterior como atribución exclusiva del Presidente de la República. El Consejo sería un órgano de consulta a la sociedad, que permitiría que todos los sectores interesados en la formulación de las posiciones de la diplomacia brasileña pudieran ser oídos, ya que, en ausencia de tal mecanismo, tan solo los intereses poderosos se hacen oír por canales informales. Además, la propuesta es contemplar a todos los sectores de la sociedad, incluidas las organizaciones empresariales. La creación de un órgano de consulta y participación social seguramente fortalecería el papel del Itamaraty en la sociedad, al contrario de lo que quieren hacer creer los candidatos.
Conclusiones
Ya hemos tenido algunas experiencias de política externa autonomista en nuestra historia, que encontraron su límite en el corto espacio de maniobra de entonces escenario bipolar en los años sesenta. Con el fin de la Guerra Fría, los EEUU se tornaron la única gran potencia mundial, marcando una fase de amplia unipolaridad en la política internacional. La estrategia de la diplomacia brasileña en dicho período, con Collor y Fernando Henrique Cardoso, fue la de una inserción subordinada a los procesos de globalización. Pese al discurso de cambio, los candidatos del PSB y del PSDB quieren llevarnos de vuelta a la política externa de los años noventa. En la última década, por primera vez, hemos tenido la combinación de un escenario mundial que camina hacia un horizonte con múltiples polos de poder, con una diplomacia que viene siendo capaz de insertarse estratégicamente en este mundo en transformación por medio de una posición autónoma. En este sentido, la integración regional y la construcción del BRICS son estratégicas. En política internacional, lo nuevo y el cambio no se encuentran, seguramente, en el retroceso hacia las posiciones superadas de inicios de los años noventa, tal como proponen los candidatos de oposición.