"As propostas para a politica externa brasileira segundo os candidatos de oposição", por Terra Budini

 Secretaria de Relações Internacionais do PT
Autora: Terra Budini
Até o momento o debate eleitoral sobre a política externa não ganhou muito destaque na grande mídia, com a exceção de poucos artigos assinados em jornais e de um caderno do Estado de São Paulo sobre o tema, no qual se apresentam menos as propostas dos candidatos e mais a opinião de alguns analistas sobre os desafios na área. O intuito aqui é esmiuçar as propostas dos candidatos de oposição com relação a este tema. Para tanto, a principal fonte das propostas da candidata Marina Silva, do PSB, é o recém lançado programa de governo, que majoritariamente replica a entrevista do então candidato Eduardo Campos à revista Política Externa. No caso do candidato Aécio Neves, do PSDB, dada a inexistência de um programa de governo, a principal fonte é também a entrevista do candidato à mesma revista.
Tanto Marina como Aécio reproduzem as acusações de “ideologização” e “partidarização” da diplomacia brasileira pelos governos encabeçados pelo PT, em contraposição ao que consideram o “verdadeiro interesse nacional”. Neste sentido, as escolhas concretas inspiradas numa visão autonomista são considerados ideologia, ao passo que escolhas inspiradas no livre comércio ou no alinhamento com a posição de grandes potências são defendidas como “interesse nacional” ou como verdades amparadas num discurso técnico. Não teríamos espaço aqui para estender a discussão sobre interesse nacional e formulação de política externa. Por ora, basta apontar um ponto explorado por ampla literatura: em qualquer democracia, a formação dos interesses do Estado, de suas posições e estratégias no cenário internacional são fruto de coalizões domésticas resultantes de processos eleitorais.
Em linhas gerais, como mostraremos a seguir, as propostas de ambos os candidatos são bastante semelhantes e propõem um retomada da inserção internacional subordinada do Brasil, em contraposição à visão autonomista que prevaleceu nos últimos doze anos de governos Lula e Dilma e que segue nas propostas da atual candidata Dilma.
 
Vejamos ponto a ponto:
(Des)integração regional e inserção nas “cadeias globais de produção”
Sem dúvida este é o ponto de maior destaque nas propostas de Marina e Aécio. Embora ambos afirmem retoricamente a importância da integração regional, uma análise de suas propostas apontam o contrário. Os dois candidatos defendem mudanças nas iniciativas de integração em curso e a assinatura de acordos de livre-comércio com a Aliança do Pacífico, com os EUA e com a União Europeia o que, na prática, significa o fim do Mercosul e o esvaziamento de instâncias multilaterais como a OMC.
“Cadeias globais de produção” – esta é uma ideia chave que aparece em ambas as propostas. Significa a fragmentação da produção e do comércio internacionais em diversos países ao redor do mundo, numa divisão baseada em vantagens competitivas de cada um. Apesar de dividido entre várias localidades, o processo de produção é subordinado a empresas líderes, localizadas nos países desenvolvidos, que possuem os direitos de propriedade intelectual sobre o desenvolvimento dos produtos, sobre o processo produtivo e sobre as tecnologias e máquinas utilizadas. Para países com parque industrial diversificado como o Brasil, isso significaria enorme prejuízos e até mesmo o fim de inúmeros setores, com implicações imediatas para o mundo do trabalho. Além disso, significaria ainda abdicar de desenvolvimento tecnológico autônomo e a subordinação aos países centrais.

(…) O intercâmbio de partes, componentes e serviços ocorre de modo cada vez mais intenso no interior de redes transnacionais de inovação, produção e comercialização. A regulamentação desse processo tem sido realizada por acordos regionais e bilaterais envolvendo os Estados Unidos, a União Europeia e alguns países asiáticos e latino-americanos. Se, por um lado, o reclame por especialização em alguma etapa do processo produtivo pode suscitar reservas em países emergentes com parque industrial diversificado como Brasil, China, Índia e Rússia, é presente, por outro lado, o risco de marginalização dos fluxos de comércio tecnologicamente mais inovadores. (Marina Silva)
 
(…) O comércio global está cada vez menos sob a égide da OMC, e isso se deve tanto à proliferação de acordos de livre comércio como à própria evolução do comércio e da produção, primeiro com o comércio intrafirmas e agora com a consolidação de cadeias globais de valor. A nova geração de mega-acordos em negociação com o TPP e o TTIP envolve parte substancial do comércio mundial e coloca na mesa de negociação temas que vão muito além das disciplinas da OMC, como questões trabalhistas, ambientais, cambiais, transmissão de dados e comércio eletrônico, investimento e competição. (Aécio Neves)
Acordos de livre comércio x integração regional – dada a natureza das cadeias globais de produção, os acordos de livre comércio negociados atualmente são mais amplos. Além da redução de tarifas, demandam uma série de acordos sobre propriedade intelectual, investimentos e compras governamentais, que podem restringir enormemente a margem de ação do Estado para a implementação de políticas de desenvolvimento. Temas relativos à propriedade intelectual e regras de investimento não tem a ver com questões comerciais, são instrumentos de política econômica que os países desenvolvidos tentam inserir nas negociações comerciais. Esta é justamente a agenda que tem sido perseguida pelos EUA. Como não conseguem fazer avançar estes temas nas rodadas multilaterais da OMC (em parte devido à oposição de países em desenvolvimento), os EUA têm adotado a estratégia em mega-parcerias regionais, como as negociações com a União Europeia e com a Ásia (parceria trans-pacífica ou TPP). A Aliança do Pacífico, formada por México, Colômbia, Peru e Chile também segue esta mesma linha. A defesa deste modelo liderado pelos EUA está entre as propostas principais de Marina e Aécio. Uma consideração semelhante é necessária para o uso político e estratégico dos temas ambientais e de direitos humanos nas negociações comerciais. Como trataremos mais adiante, embora sejam preocupações legítimas, seu uso em negociações comerciais responde às estratégias de acesso a mercados por parte dos países centrais, com o intuito de restringir as relações de seus parceiros comerciais com a China, por exemplo. Isto não significa ignorar as questões em torno do meio ambiente e dos direitos humanos, ao contrário, significa negociá-las seriamente e combater seu uso instrumental.

(…) A exigência de negociação conjunta − em bloco [no Mercosul] − consta apenas de uma resolução do Conselho de Ministros de Relações Exteriores, não sujeita a ratificação pelos parlamentos nacionais e, dessa forma, passível de pronta revogação.
 (…) Muito ajudaria, portanto, articular a associação do Mercosul com a Aliança do Pacífico, até para a captação recíproca de investimentos e a incorporação de empresas brasileiras nas cadeias internacionais de valor. (Marina Silva)

A sua vocação comercial, inibida por crises de países importantes como a Argentina e a Venezuela, foi sendo substituída por uma ênfase em outros setores, o que não é indesejável em si, mas que não convém que se torne prioritária. Não se trata de desfigurar o Mercosul, mas de fortalecê-lo para de novo torná-lo apto a engajar-se em negociações efetivas com outros parceiros e prepará-lo para uma maior abertura comercial. E os países do Mercosul poderão beneficiar-se da abertura que os países da Aliança têm para a região Ásia-Pacífico, hoje motor de crescimento da economia mundial. A Aliança do Pacífico e o Mercosul são complementares e os países-membros dos dois blocos podem caminhar para a formação de uma área de livre comércio. (Aécio Neves)
Acordos de livre comércio não se configuram como processos de integração regional. Para além da liberalização comercial, os processos de integração regional envolvem a cooperação e coordenação política, social, cultural, na área de defesa, etc, como tem sido feito desde 2003 no Mercosul e, posteriormente, também na Unasul. Neste sentido, as propostas de Marina e Aécio significariam claramente o fim do Mercosul. Embora haja críticas ao caráter imperfeito da união aduaneira no Mercosul, o caminho é aprofundar o processo a partir de uma visão autônoma de desenvolvimento regional e não retomar o caminho da inserção subordinada com o retrocesso para uma área de livre comércio. Uma união aduaneira significa a existência de uma tarifa externa comum. A TEC cria incentivos para que empresas interessadas no mercado consumidor formado pelos países do Mercosul façam investimentos produtivos na região, contribuindo assim para a geração de postos de trabalho. Acordos de livre comércio eliminam o incentivo para o investimento produtivo, pois a produção poderia ser transferida para países com mão de obra mais barata e com menos direitos trabalhistas. Propor que o Brasil negocie acordos comerciais em separado, ou seja, sem os outros países do bloco, significa o fim da tarifa externa comum e o fim do Mercosul.
O México, que entrou numa área de livre comércio com EUA e Canadá em 1994, ilustra o caso. A promessa de desenvolvimento contida no Nafta não se concretizou. Apesar de ter aumentado o intercâmbio comercial com EUA e Canadá, o acordo não gerou crescimento, investimentos, emprego ou renda. Desde 1994, o crescimento médio anual é de modestos 2,6%. A renda per capita tem crescido em media 1,2% ao ano, abaixo do Brasil. A renda, a produtividade e o emprego no setor industrial permaneceram estagnados. Os investimentos produtivos também permanecem abaixo dos percentuais observados no Brasil.

Relacionamento com os Estados Unidos e com a Europa

É chegado o momento de uma clara determinação para desenvolver um diálogo maduro, equilibrado e propositivo com Washington, que não dramatize diferenças naturais entre parceiros com interesses econômicos e políticos reconhecidamente amplos.
(…) É também largo o potencial para o adensamento da relação estratégica com a União Europeia. Precisamos resolver as pendências para a formalização do acordo de associação com o Mercosul. (Marina Silva)
Além disso, os EUA são um dos poucos países que contribuem para a inserção do Brasil na cadeia de valor, mesmo que de maneira reduzida.
O Brasil, como principal país da América do Sul e do Atlântico Sul, áreas livres de tensão e fora dos perímetros centrais de segurança que preocupam os EUA, deve buscar com os EUA uma parceria estratégica centrada na construção de um espaço de paz, segurança e desenvolvimento em nossa região, como elemento de estabilidade em um mundo multipolar. (Aécio Neves)  
Embora os candidatos critiquem um suposto distanciamento do Brasil com relação aos parceiros desenvolvidos, os argumentos não procedem ou, para sermos mais exatos, são invertidos. O Brasil não abdicou de negociar com a União Europeia, mas dadas as considerações feitas acima sobre acordos comerciais, qualquer negociação precisa ser muito cuidadosa com relação aos possíveis impactos negativos para a geração de emprego e crescimento econômico. O Mercosul já fez sua oferta e aguarda agora a resposta dos negociadores europeus.
No que se refere às relações com os Estados Unidos, as palavras dos candidatos claramente distorcem o acontecido. Desde 2003, as relações têm sido bastante pragmáticas. No ano passado Brasil e Estados Unidos trabalhavam na primeira visita de Estado do Brasil à Casa Branca, para avançar em temas de possível cooperação. A paralisação da agenda não foi iniciativa brasileira, mas resultado direto das ações de espionagem do governo norte-americano a empresas e autoridades brasileiras e à própria Presidenta. A reação do Brasil não é drama, é política.
Com relação à “relação estratégica” entre Brasil e EUA proposta por Aécio Neves, foi justamente nos governos Lula e Dilma, junto a outros presidentes sul-americanos, que o Brasil dedicou esforços à construção da região como zona de paz e de estabilidade num mundo cada vez mais instável em seu caminho à multipolaridade. Esta parceria fundamental tem alcançado resultados muito concretos de cooperação no âmbito do Conselho de Defesa da Unasul, por exemplo. Mas ao contrário do que propõe o candidato do PSDB, a estabilidade da região tem sido garantida pela primeira vez de forma autônoma, sem ingerências externas. A proposta do candidato é claramente reverter esta autonomia, presenteando os EUA com uma região pacífica e estável. A questão não é o confronto com os EUA, mesmo porque esta nunca foi a política adotada pelo Brasil. A questão é abrir mão de uma independência conquistada com muito esforço diplomático.

Cooperação Sul-Sul e BRICS

Não podemos, todavia, desconsiderar as diferenças nas agendas econômica, política, cultural e ambiental dos Brics, assim como na pauta de direitos humanos e liberdades civis de cada um dos países do bloco. A fim de que o diálogo no grupo seja construtivo e realista, é preciso reconhecer essas diferenças. (Marina Silva)

A cooperação deveria ser orientada pela concentração em poucas áreas e efetiva implementação. Poderia também abrir espaço para exercícios de aproximação com outros países, sobretudo em desenvolvimento. Esse exercício de “alargamento” teria um duplo objetivo: evitar a caracterização do grupo como elitista ou fechado e diluir percepções do grupo como confrontacionista e obstrucionista. (Aécio Neves)
A cooperação Sul-Sul se expandiu dramaticamente nos últimos anos. Naturalmente, há diferenças e experiências históricas muito distintas entre os países do BRICS. O ponto é justamente trabalhar em conjunto no que há acordo, como a criação do novo banco de desenvolvimento e o interesse comum na reforma das estruturas de governança econômica internacional. O valor do comércio Sul-Sul já é maior que o comércio Norte-Sul. Os cinco países do BRICS respondem por 24,5% do PIB mundial, enquanto o peso de seus votos no FMI chega a apenas 10,3%. Não basta demandar que a presidência das instituições como o FMI e o Banco Mundial deixem de ser monopólios de europeus e norte-americanos, como faz a candidata do PSB. A presidência pode ser simbólica, mas precisamos de revisão das cotas, que atualmente não refletem peso dos países em desenvolvimento. Na recente Cúpula dos BRICS realizada em Fortaleza, a Presidenta Dilma e os Presidentes da China, Rússia, Índia e África do Sul, fizeram declarações enfáticas sobre a necessidade de reforma, que foram acompanhadas de atitudes concretas, como a criação de um novo banco de investimento e um acordo de reservas internacionais. Precisamos dar continuidade aos esforços de fortalecimento do BRICS e das instituições recentemente criadas, e não enfraquecer a coalizão, como quer a candidata do PSB, ao enfatizar as divergências, ou o candidato do PSDB, ao propor a ampliação do bloco e sua descaracterização.

Silêncios: a relação com o continente africano
Vale a pena registrar a ausência das relações com o continente africano nas propostas de ambos os candidatos. A África foi eleita uma das prioridades da diplomacia brasileira desde 2003, que pode ser justificado por inúmeros argumentos. Em primeiro lugar, ao enfatizar as relações com os países africanos, o Brasil reconhece sua dívida histórica e moral com milhões de africanos que construíram o país. Do ponto de vista comercial, basta registrar o drástico aumento nas transações com o continente: segundo dados da Secretaria de Comércio Exterior do MDIC, entre 2003 e 2013, as exportações brasileiras para a África cresceram cerca de 370% (passando de 55 bilhões em 2003 para 242 bi em 2013) e a corrente comercial cresceu cerca de 300% (passando de 121 bilhões para 481 bi). Vale destacar também o crescente interesse dos países desenvolvidos e da China no continente africano com vultuosos investimentos na exploração de petróleo e minérios. Do ponto de vista político, os africanos têm sido parceiros importantes nas instituições multilaterais, contribuindo de forma decisiva, por exemplo, para a eleição de Roberto Azevedo como Diretor geral da OMC e de José Graziano na Diretoria geral da FAO. A negligência em relação à África nas propostas dos candidatos de oposição é um erro estratégico evidente.

Direitos humanos
Tanto o programa de Marina, quanto de Aécio, acusam a diplomacia brasileira de não se posicionar de forma enfática a favor dos direitos humanos, citando casos como a Síria e a Ucrânia. Para evitar reproduzir o debate raso que marca boa parte deste tema, algumas considerações são necessárias. Em primeiro lugar, é evidente que há uma tensão entre intervenções militares para a proteção dos direitos humanos e o respeito à soberania estatal. A diplomacia brasileira sempre combinou estes dois princípios em sua atuação, defendendo que qualquer intervenção tenha sempre o aval do Conselho de Segurança da ONU. O que o Brasil defende é uma ação responsável neste terreno. A política externa dos governos Lula e Dilma não deixou de se preocupar com os Direitos Humanos. A questão é agir com responsabilidade para evitar situações como o Iraque atual (onde a emergência do temido Estado Islâmico hoje é resultado direto da intervenção americana contra armas inexistentes e em nome dos direitos humanos) e a Líbia (atualmente fragmentada num violento conflito civil depois da intervenção da OTAN). Foi nesta linha que a Presidenta Dilma propôs o conceito de “responsabilidade ao proteger” durante a abertura da Assembleia Geral da ONU em 2011. A ideia é que intervenções militares para a defesa dos direitos humanos precisam se preocupar com suas próprias consequências, ou seja, uma intervenção não pode deixar o país alvo numa situação de conflito e violência pior que antes da intervenção. A discussão séria e multilateral sobre os direitos humanos, e não o uso político e unilateral de alguns, teve e terá o apoio da diplomacia brasileira com a Presidenta Dilma.
 
Meio ambiente e desenvolvimento sustentável

Desenvolvimento sustentável: por abaixo a leitura estática do princípio das “responsabilidades comuns, porém diferenciadas”. (Marina Silva)
A grande ênfase do programa da candidata do PSB é, em suas próprias palavras, abandonar o princípio das “responsabilidades comuns, mas diferenciadas” no tocante ao meio ambiente. Tal princípio reflete uma preocupação com a distribuição proporcional dos custos relativos à preservação ambiental entre os países desenvolvidos e em desenvolvimento. Isto porque ao longo de séculos de industrialização, os países desenvolvidos foram responsáveis por grande parte da emissão de poluentes que hoje se constituem numa grave ameaça ambiental. Embora todos tenhamos responsabilidades com a preservação ambiental, o critério da diferenciação reflete um princípio de justiça. Além disso, embora seja extremamente desejável que todos os países se esforcem ao máximo para reduzir as emissões de carbono, é necessário analisar o que está em jogo aqui. Aderir à visão dos países desenvolvidos, como propõe Marina, significa ignorar a vantagem tecnológica gigantesca que estes teriam frente aos países em desenvolvimento. Além disso, embora se utilize fortemente do discurso do desenvolvimento sustentável, este conceito é suficientemente amplo e disputado nos debates ambientais. A candidata prefere ignorar, por exemplo, o papel proativo da diplomacia brasileira em alcançar um texto de consenso na Conferência Rio+20 realizada em 2012. Sem a liderança e a mediação diplomática do Brasil, provavelmente a conferência terminaria sem acordo algum. Uma conquista importante neste sentido, foi a inclusão da erradicação da pobreza no conceito de desenvolvimento sustentável. Ou seja, defendemos sim os acordos ambientais internacionais que promovam compromissos cada vez mais fortes em prol do desenvolvimento sustentável. Mas também acreditamos que a sustentabilidade deva ser um direito de todos, e não tornar-se um bem de luxo acessível àqueles que podem comprá-la.

Críticas à democratização da política externa
Para colocar outras vozes no debate sobre os rumos de nossa ação externa, não é necessário criar um conselho com atribuições paralelas.
(…) Transferir a orientação estratégica de nossa política externa a um novo fórum seria depor contra uma instituição e quadros de reconhecida capacitação e que têm prestado uma inestimável contribuição à construção de reputação e à projeção internacional do Brasil. (Marina Silva)
A propósito de um eventual Conselho Nacional de Política Externa, cabe lembrar que há uma enorme diferença entre ouvir os mais amplos setores da sociedade para coordenar esforços e o risco de deixar que as políticas de Estado sejam instrumentalizadas por grupos político-ideológicos, partidos políticos e movimentos afinados com quaisquer governos. A política externa é uma política pública de Estado, e todo mecanismo voltado para o seu aperfeiçoamento deve ser concebido em termos republicanos, que não é o que me parece estar nas propostas ora mencionadas para a criação de um Conselho Nacional de Política Externa. (Aécio Neves)
Antes de proceder à análise da rejeição de democratizar a formulação da política externa, vale a pena situar a discussão. Uma série de organizações da sociedade civil – incluindo aqui universidades, ONGs ligadas aos direitos humanos e ao meio ambiente, movimentos sociais e sindicais – têm demandado a democratização da formulação da política externa, por meio da criação de um conselho nacional, nos moldes das instâncias já existentes para diversos setores de política pública. Acusar a proposta do conselho de “instrumentalização” ou de “demandar atribuições paralelas” é no mínimo uma falta de conhecimento gravíssima por parte dos candidatos presidenciais de oposição. A Constituição federal é muito clara ao estabelecer a política externa como atribuição exclusiva do Presidente da República. O Conselho seria um órgão de consulta à sociedade, que permitiria que todos os setores interessados na formulação das posições da diplomacia brasileira pudessem ser ouvidos, já que na ausência de tal mecanismo, apenas os interesses poderosos se fazem ouvir por canais informais. Além disto, a proposta é contemplar todos os setores da sociedade, incluindo organizações empresariais. A criação de um órgão de consulta e participação social certamente fortaleceria o papel do Itamaraty na sociedade, ao contrário do que querem fazer crer os candidatos.

Conclusões
Já tivemos algumas experiências de política externa autonomista em nossa história, que encontraram limite no curto espaço de manobra do então cenário bipolar nos anos sessenta. Com o fim da Guerra Fria, os EUA tornaram-se a única grande potência mundial, marcando uma fase de ampla unipolaridade na política internacional. A estratégia da diplomacia brasileira naquele período, com Collor e FHC foi uma inserção subordinada aos processos de globalização. Apesar do discurso da mudança, os candidatos do PSB e do PSDB querem nos levar de volta à política externa dos anos noventa. Na última década, pela primeira vez temos a combinação de um cenário mundial que caminha para um horizonte com múltiplos polos de poder com uma diplomacia que vem sendo capaz de se inserir estrategicamente neste mundo em transformação por meio de uma posição autônoma. Neste sentido, a integração regional e a construção dos BRICS são estratégicas. Em política internacional, certamente o novo e a mudança não estão no retrocesso às posições superadas do início dos anos noventa, como propõem os candidatos de oposição.